Senin, 22 Juni 2009

KAJIAN TENTANG KEBIJAKAN PUBLIK

KAJIAN PUSTAKA, KERANGKA PEMIKIRAN, DAN HIPOTESIS TENTANG KEBIJAKAN PUBLIK Kajian pustaka ini dimaksudkan untuk menggambarkan hubungan antara proposisi-proposisi, konsep-konsep, dan asumsi-asumsi yang mendasari kegiatan penelitian ini dan secara runtut diturunkan dari teori utama (grand theory) sampai pada teori-teori yang bersifat operasional. Teori utama yang menjadi landasan pokok dalam penelitian ini adalah teori-teori dalam ilmu administrasi negara, kemudian diturunkan ke dalam teori-teori kebijakan publik, sedangkan teori yang bersifat operasional yang menunjang dalam kegiatan penelitian ini adalah teori yang berhubungan dengan konsep tentang birokrasi pemerintahan, kinerja organisasi publik, komunikasi politik dan pelayanan pubik. Dengan demikian maka pokok-pokok bahasan dalam tinjauan pustaka ini adalah sebagai berikut: 1. Pengertian, Fungsi dan Peranan Administrasi Negara; 2. Pengertian dan langkah-langkah dalam pembuatan Kebijakan Publik; 3. Kajian pustaka variabel-variabel dalam penelitian: 3.1. Pengertian dan Visi Otonomi Daerah; 3.2. Potensi Daerah sebagai problem dalam Kebijakan Publik; 3.3. Perkembangan peraturan tentang otonomi daerah; 3.4. Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah; 3.5. Konsep dimensi dan Kriteria Kinerja Organisasi Publik; 3.6. Pengertian efektivitas pelaksanaan otonomi daerah; 3.7. Pengertian dan kriteria pelayanan publik; 4. Hubungan konseptual antara variable penelitian. 2.1 Kajian tentang Administrasi Negara Peranan dan fungsi administrasi negara tidak hanya terbatas pada pelaksanaan kebijakan serta pengawasan dan penilaian hasil-hasil kebijakan, tetapi mencakup pula tentang perumusan dan penentuan kebijakan-kebijakan negara. Newman dan Summer (1995 : 6-12) mengatakan bahwa administrasi adalah bimbingan, kepemimpinan dan pengawasan dari usaha-usaha kelompok individu-individu terhadap tercapainya tujuan bersama, sedangkan pengertian administrasi menurut Iskandar (2005 : 1) adalah suatu proses pengorganisasian sumber-sumber, sehingga tugas pekerjaan dalam orgasnisasi tingkat apapun dalam organisasi dapat dilaksanakan dengan baik. Koontz dan Cyril (dalam Herujito, 2001: 5) menyama-artikan antara adminstrasi dengan menajemen yang mempunyai tugas sama, pada prinsipnya yaitu merancang dan memelihara lingkungan ketika orang mengadakan kerjasama dalam pencapaian tujuan bersama. Sementara itu, Soekarno (dalam Herujito, 2001: 5) memberikan rumusan terhadap administrasi sebagai keseluruhan proses kerja untuk mencapai tujuan organisasi yang telah ditetapkan, sedangkan administrasi negara adalah proses penyelenggaraan kerja untuk mencapai suatu tujuan yang ditentukan oleh negara. Pengertian administrasi negara menurut Dimock dan Dimock (dalam Iskandar, 2005: 17) menyatakan bahwa: “Administrasi Negara merupakan bagian dan administrasi umum yang rnempunyai lapangan yaug lebih luas, yaitu suatu ilmu pengetahuan yang mempelajari bagaimana lembaga-lernbaga mulai dari satu keluarga hingga Perserikatan Bangsa-Bangsa disusun, digerakan dan dikemudikan. Administrasi Negara juga merupakan bagian ilmu politik, yang mempelajari penentuan kebijakan Negara dalam suatn proses” “Suradinata (1996 : 1) menyatakan bahwa administrasi Negara adalah segala kegiatan yang dilakukan dalam suatu negara dan tingkat pemerintahan yang terendah sampai yang tertinggi. Demikian pula Gordon (dalam Supriatna, 1996 : 3-4) memberikan batasan pengertian Administrasi Negara sebagai keseluruhan proses organisasi dan individu yang bertindak sesuai dengan peranan dan jabatan resmi sehubungan dengan pelaksanaan peraturan perundangan yang dikeluarkan oleh lembaga-lembaga legislatif, eksekutif dan lembaga peradilan. Pada sisi lain, Dwight Waldo (dalam Iskandar, 2005 18) menyebutkan tentang adanya dua jenis definisi tentang Administrasi Negara yaitu: 1. Administrasi Negara sebagai suatu organisasi dan manajemen manusia dalam pemerintahan guna rnencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan. 2. Administrasi Negara merupakan suatu seni atau ilmu tentang manajernen yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara. Administrasi negara memegang peranan penting dalam setiap perubahan pola kehidupan dan perubahan pola pikir yang sangat cepat dari setiap kurun waktu, sehingga pola kehidupan dan pola pikir manusia dapat sesuai dengan tuntutan jaman dan rasional. Pembaharuan dan peuyepurnaan administrasi negara merupakan landasan bagi terwujudnya kemajuan dan kesejahteraan masyarakat atau bangsa rnelalui peningkatan kinerja lembaga-lembaga kenegaraan dan instansi pemerintahan, dengan memberikan pelayanan publik yang prima dan berkualitas tinggi, sejalan dengan pemberian peranan yang lebih luas kepada masyarakat (Iskandar, 2001: ix). Dimock (alih bahasa: Rukmo, 1988 : 5) lebih menekankan pada suatu cara yang sistematis dan dinamis dalam menyelesaikan tugas-tugasnya, yang mengatakan bahwa: Administrasi negara adalah produk barang-barang dan jasa-jasa yang direncanakan untuk memenuhi kebutuhan warga negara yang menjadi konsumenya, oleh karena itu administrasi negara memiliki subyek yang luas yang berkenaan dengan suatu cara yang sistematis dan dinamis dimana adminstrasi negara harus menyelesaikan suatu tugas dengan sebaik-baiknya. Kemudian Tjokroamidjojo (1995 : 1-3) mengemukakan perurnusan tentang Adminstrasi Negara yaitu 1. Suatu studi rnengenai begaimana bermacam-macam lembaga-lembaga pemerintahan diorganisir, dilengkapi tenaga-tenaganya. dibiayai, di gerakan dan dipimpin. 2. Administrasi negara adalah manajemen dan organisasi dari pada manusia dan peralatannya guna mencapai tujuan-tujuan Pemerintahan. 3. Kegiatan Pemerintahan didalam, melaksanakan kekuasaan politiknya. 4. Ilmu yang memperlajari pe1aksanan dari politik negara. Kartasasmita (1996: 153) juga mengatakan bahwa administrasi negara berkenaan dengan administrasi dalam lingkup negara, seringkali pula diartikan sebagai pemerintah. Dalam perkembangannya, konsep-konsep dalam administrasi negara pada dasarnya ingin mengetengahkan bahwa administrasi tidak boleh bebas nilai dan harus menghayati, memperhatikan, serta mengatasi masalah-masalah sosial yang mencerminkan nilai-nilai yang berkembang dalam masyarakat. Frederickson (dalam Kartasasmita, 1996: 155) sebagai seorang pelopor gerakan ini lebih tegas lagi menyatakan bahwa administrasi negara harus memasukkan aspek pemerataan dan keadilan sosial (social equity) ke dalam konsep administrasi, bahkan ia menegaskan administrasi tidak bisa netral. Proses administrasi sebagai proses politik seperti dikemukakan Dimock (alih bahasa: Rukmo, 1988: 40), merupakan proses politik suatu bangsa (the administration process is an integral part of the political process of the nation). Hal ini bisa dipahami, karena berdasarkan perkembangan paradigma administrasi. administrasi negara itu berasal dari ilmu politik, yang ditujukan agar proses kegiatan kenegaraan dapat berjalan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan (Suradinata, 1994 : 33). Dalam konteks politik, administrasi negara sangat berperan dalam perumusan kebijakan negara, hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Nigro dan Nigro (1980: 14) yang menyebutkan bahwa Administrasi publik mempunyai suatu peranan yang sangat penting dalam perumusan kebijakan negara dan oleh karenanya merupakan bagian dari proses politik. (Public Administration has an important role in the formulation of public policy and is thus part of the political process)”. Sejalan dengan hal tersebut, Dye menyatakan “Public policy is whatever government chooses to do a not do” (Dye, 1987 3). George Edwards dan Ira Sharkansky, seperti yang dikutip oleh Irfan Islamy mengemukakan hahwa: “Public policy is what the government say to do or not to do. It is the goals of purpose of government program” (Islamy, 2000: 20). Kedua pengertian ini menunjukkan bahwa kebijakan negara merupakan segala perbuatan yang dikehendaki Pemerintah yang sejalan dengan tujuan-tujuan yang akan dicapai melalui program-program Pemerintah. Administrasi negara mernpunyai peranan yang lebih besar dan lebih banyak terlibat dalam perumusan kebijakan, implementasi dan evaluasi kebijakan (Gordon, 1982 51). Hal ini berarti bahwa perkembangan ilmu administrasi negara yang ruang lingkupnya rnulai mencakup analisis perumusan kebijakan, pelaksana kebijakan dan evaluasi kebijakan yang selanjutnya dirumuskan kembali. Oleh sebab itu maka pendekatan yang umumnya dipergunakan adalah pendekatan sistem, yang berupaya menjelaskan saling keterpaduan antara lingkungan, sistem politik dan kebijakan negara. Adminstrasi negara di Indonesia antara lain berfungsi untuk mencapai tujuan-iujuan program yang telah ditentukan oleh pembuat kebijakan politik. Faktor administrasi ini merupakan salah satu kecendeungan terjadinya hambatan-hambatan dalam pembangunan disamping faktor politik (Tjokroamidjojo, 1995: 176). Munculnya gagasan administrasi pembangunan merupakan salah satu kecenderungan baru dalam administrasi negara, yang lebih diarahkan pada tugas-tugas baru di bidang pembangunan. Kapasitas absorbsi pembangunan tergantung sekali kepada kemampuan administrasi negara, yang seringkali pula kondisi administrasi negara tersebut tidak mendukung usaha-usaha perubahan yang bersifat pembangunan. Menurut LAN RI (1993 : 1-2) Administrasi Negara yaitu keseluruhan penyelenggara kekuasaan Pemerintah negara Indonesia dengan memanfaatkan dan mendayagunakan segala kemampuan aparatur negara serta segenap dana dan daya demi terciptanya tujuan nasional dan terlaksananya tugas negara Republik Indonesia seperti diterapkan dalam TTLID 1945. Pengertian Administrasi Negara sebagai keseluruhan kegiatan yang dilakukan oeh seluruh aparatur Pemerintah dan suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara. Siagian (1987 : 30-34) mengemukakan bahwa Adminstrasi Negara bertujuan untuk meningkatkan kemakmuran seluruh rakyat karena terlepas dan sistem politik dan perekonomian yang dianut oleh suatu negara, semua negara modern mengatakan bahwa negara itu ialah “Welfare State”, Administrasi Negara dalam proses pelaksanaan kegiatannya bermotifkan pemberian pelayanan yang seefisien, seekonomis dan seefektif mungkin kepada setiap warga negara yang harus dilayaninya. Administrasi Negara yang berarti juga aparatur Pemerintah berkewajiban melayani semua warga dengan perlakuan yang sama karena warga negara itu berkedudukan sama dimata hukum, oleh karena itu harus diberi pelayanan yang sama pula. Birokrasi pemerintahan pada dasarnya merupakan struktur organisasi yang memiliki ruang lingkup tugas sangat luas serta memerlukan organisasi besar, dengan sumber daya manusia yang besar jumlahnya (Kristiadi, 1994 29). Pada situasi seperti sekarang ini, masyarakat menilai sosok birokrasi Pernerintah dalam setiap aspek penyelenggaraan pelayanan publik sebagai suatu organisasi yang kaku dan sangat birokratis. Berdasarkan uraian di atas, jelas bahwa pendekatan administrasi negara di Indonesia berhubungan dengan peranan birokrasi pemerintahan baik dalam tingkat Pemerintah pusat maupun Pemerintah Daerah, pengaruh perilaku aparatur dalam mengimplementasikan berbagai kebijakan publik akan mewarnai budava organisasi birokrasi yang pada gilirannya akan berpengaruh kepada tingkat kinerja birokrasi dalam sistem administiasi negara secara keseluruhan. Pendekatan administrasi negara sebagaimana diuraikan di atas, sangat berhubungan dengan peranan aparatur Pemerintah dalam upaya mewujudkan kesejahteraan rakyat melalui aktivitas penyediaan berbagai barang-barang publik (public goods) dan aktivitas dalam pemberian pelayanan umum (public service). Untuk lebih rnenjamin pelaksanaan pembangunan secara baik, menurut Tjokroaminoto (1995 : 176) perlu dilakukan penyempurnaan-penyempurnaan dalam administrasi negara, seiring dengan pengembangan berbagai sistem administrasi untuk mendukung perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Hal tersebut sebagaimana yang juga dikatakan Situmorang (1998: 3) bahwa sejalan dengan perkembangan dewasa ini ada semacam kebutuhan dan tuntutan untuk melakukan re-orientasi dan administrasi negara (public administration) yang lebih menekankan pada aspek internal administration menjadi manajemen publik (public management). Manajemen publik disamping menekankan pada aspek internal process, juga menekankan pada urgensi dan external constituencies. Proses reorientasi ini antara lain ditandai dengan induksi elemen managerialisme ke dalam proses administrasi negara (Situmorang, 1998:4). Ducker (dalam Hasibuan, 1997: 5) mengatakan bahwa manajemen harusnya memberikan arah jurusan kepada lembaga yang dikelolanya. Ia harus memikirkan secara tuntas misi lembaga itu, menetapkan sasaran-sasarannya dan mengorganisasikan sumber-sumber daya untuk tujuan-tujuan yang telah digariskan oleh lembaga. Sesungguhnya manajemen bertanggungjawab terhadap pengarahan visi serta sumber daya kejurusan hasil-hasil yang paling besar dan efesien. Dalam setiap organisasi, manajemen merupakan bagian esensial dalam hal melaksanakan pekerjaan secara efesien dan efektif. Oleh karena itu Lee (dalam Hasibuan, 1997: 4) mendefinisikan manajemen sebagai “seni perencanaan, pengorganisasian, pengarahan, pengkoordinasian dan pengontrolan atas human and resources untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Situmorang (1998 : 13) mengatakan bahwa reformasi di dalam sektor publik biasanya diartikan sebagai “mengerjakan atau melakukan” sesuatu dengan lebih baik, yaitu mencapai tujuan dan sasaran yang lebih sesuai dengan kebutuhan publik serta dilakukan dengan lebih efektif dan efisien. Secara garis besarnya, reformasi dalam sektor publik dapat dibedakan atas reformasi kebijakan (policy reform) dan reformasi administrasi (administrative reform). Reformasi kebijakan lebih rnengarah pada perubahan tujuan dan sasaran-sasaran yang hendak dicapai, sedangkan reformasi administrasi lebih diarahkan pada upaya untuk menyempurnakan cara-cara atau mekanisme. prosedur dan teknik-teknik pencapaian tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang ditetapkan. Peranan administrasi negara dalam membangun sumber daya manusia yang berkualitas menurut Tjokrowinoto (1996: 76) adalah menciptakan mekanisme penyerahan/pembebasan (delivery mechanism) yang bukan hanya dapat menjangkau rakyat sebanyak rnungkin, akan tetapi juga mempunyai kualitas pelayanan yang cukup baik meliputi bidang-bidang seperti kesehatan, pendidikan, nutrisi, lingkungan dan sebagainya. Peranan administrasi negara dalam pembangunan kualitas non fisik dapat digeneralisir dalam menciptakan millieu yang memungkinkan berfungsinya reward and funishment system yang dapat membentuk jati diri (manusia) yang berkualitas. Wijaya HAW (2005 :4) mengemukakan Peranan Administrasi Negara penting bagi para pengambil kebijakan dalam menentukan strategi pengelolaan pemerintahan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah. 2.2. Kebijakan Publik Kebijakan merupakan suatu program kegiatan yang dipilih atau diputuskan oleh seseorang atau sekelompok orang dan dapat dilaksanakan serta berpengaruh terhadap sejumlah orang dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Menurut Thomas R. Dye (1992:2) kebijakan adalah apapun yang pemerintah pilih untuk dilakukan atau tidak dilakukan (“public policy is whatever government choose to do or not to do,). Dalam pandangan Dye, tindakan yang tidak dilakukan oleh pemerintah juga merupakan suatu kebijakan, karena untuk memilih tidak melakukan juga memerlukan suatu pertimbangan-pertimbangan politis maupun administratif, bahkan pilihan untuk tidak melakukan sesuatu tindakan, seringkali justru mempunyai dampak yang sangat besar bagi masyarakat. Teori tentang kebijakan antara lain juga dikemukakan oleh Hoogerwerf (1983:9) bahwa kebijakan dapat digambarkan sebagai usaha mencapai tujuan tertentu dengan sarana tertentu dan dalam urutan waktu tertentu. Lebih lanjut Hoogerwerf menjelaskan bahwa kebijakan adalah semacam jawaban terhadap sesuatu masalah. Kebijakan adalah suatu upaya untuk memecahkan, mengurangi atau mencegah masalah dengan cara tertentu, yaitu tindakan terarah menuju sasaran. Dengan demikian, kebijakan publik merupakan kebijakan yang memusatkan diri pada kebijakan pemerintahan, dengan kata lain, pemusatan diri pada kebijakan para pelaku dan golongan tertentu, yaitu pejabat pemerintah dan instansi pemerintah sekalipun penjelmaannya tidak terlepas dari pengaruh para pelaku atau aktor lainnya seperti penduduk dan organisasi-organisasi lainnya. Lasswell. Lerner dan Dror dalam Wibawa (1994:18) menyebut kebijakan sebagai science, hal ini didasarkan bahwa dengan studi kebijakan publik kita dapat mengetahui dan memperoleh pengertian yang mendalam tentang asal-usul, prosedur pembuatan dan pelaksanaan kebijakan serta memahami proses politik dan budaya politik yang berlaku. Sedangkan Dunn (1981:8) memakanainya sebagai analysis, yaitu aktivitas intelektual dan praktis untuk menciptakan, secara kritis menilai dan mengkomunikasikan pengetahuan dalam proses kebijakan. Selain itu, juga sebagai disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai metode pengkajian multiple dalam konteks argumentasi dan debat politik untuk menciptakan, secara kritis, menilai dan mengkomunikasikan pengetahuan yang relevan dengan kebijakan. Walaupun pengertian public policy sangat beragam tergantung dari sudut mengartikannya, namun Anderson (1994:67) sependapat dengan Dye (1995:23), yaitu apabila pemerintah memilih untuk melakukan sesuatu maka harus ada tujuannya (obyektifnya) dan kebijakan negara itu harus meliputi semua “tindakan” pemerintah jadi bukan semata-mata merupakan pernyataan pemerintah atau pejabat pemerintah saja. Pengertian lebih umum “public policy is the relationship of a gevernmental units to its environment “, sesuai dengan pendapat ahli ilmu politik terdahulu lainnya, yaitu Fredrich (1963:45), yang memandang secara umum bahwa “policy as a proposed course of action of a person, group, or government within a given environment providing obstacles and opportunities which the policy was proposed to utilities and overcome in an effort to reach a goal or realize an objective or a purpose” (Giroth, 2004:31). Untuk memudahkan kita tentang kebijakan publik, selanjutnya akan digunakan kedua pengertian tersebut, yakni “kebijkan publik adalah apa saja yang dipilih pemerintah untuk melakukan sesuatu” sedangkan yang umum “kebijakan publik adalah hubungan antara suatu unit pemerintah dengan lingkungannya”. Sebagai suatu proses yang mengandung berbagai pola aktivitas tertentu dan merupakan seperangkat keputusan yang bersangkutan dengan tindakan untuk mencapai tujuan dalam beberapa cara yang khusus. Dengan demikian, maka konsep kebijakan publik berhubungan dengan tujuan dengan pola aktivitas pemerintahan mengenai sejumlah masalah serta mengandung tujuan. Bron1ey (1989:32) mengemukakan bahwa terdapat tiga tingkatan dalam proses kebijakan, yaitu policy level, oganizational level dan operational level. Dalam negara demokrasi, tingkat kebijakan policy level dipresentasikan oleh cabang-cabang legislatif dan yudikatif, sedangkan tingkat organisasional dipresentasikan oleh cabang-cabang eksekutif. Dalam tingkatan kebijakan inilah pernyataan-pernyataan umum tentang tujuan diperdebatkan dan pada akhirnya dirumuskan. Implementasi aspirasi-aspirasi ini diselenggarakan melalui pengembangan organisasi-organisasi dan hukum serta peraturan-peraturan yang mendefinisikan bagaimana organisasi-organisasi tersebut beroperasi. Peraturan perundangan yang menghubungkan tingkatan kebijakan kepada tingkatan organisasi disebut sebagai “institutional arrangement”. Tingkatan operasional (operational level) ditentukan di dalam unit-unit yang beroperasi di dalam masyarakat yaitu perusahaan-perusahaan (firms) dan rumah tangga (households) dalam tindakan-tindakan sehari-hari. Anderson (1997:14) merumuskan tipologi kebijakan publik yang setiap tipologi mempunyai karakteristik, isi dan tujuan. Tipologi tersebut adalah: 1. Kebijakan-kebijakan substantif dan procedural (Substantive and procedural policies) 2. Kebijakan-kebijakan distributif, pengaturan, pengaturan sendiri dan redistributif (distributive, regulatory, self-regulatory and redisfributive policies). 3. Kebijakan-kebijakan material dan simbolis (material and symbolic nolicies) 4. Kebijakan-kebijakan yang mencakup barang-barang kolektif atau barang-barang privat (volicies involving coilective goods or private goods) 5. Kebijakan-kebijakan liberal dan konservatif (liberal and conservatice policies). Pengertian kebijakan publik menurut pendapat, Santoso (1983:5) adalah serangkaian keputusan yang dibuat oleh pemerintah untuk mencapai suatu tujuan tertentu dan juga petunjuk-petunjuk yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut terutama dalam bentuk peraturan-peraturan atau dekrit-dekrit pemerintah. Kebijakan tersebut akhirnya disebut juga dengan kebijakan pemerintah akan negara seperti yang didefinisikan oleh Suradinata (1993:19) sebagai berikut: Kebijakan negara/pemerintah adalah kebijakan yang dikembangkan oleh badan-badan atau lembaga dan pejabat pemerintah. Kebijakan negara dalam pelaksanaannya meliputi beberapa aspek, berpedoman pada ketentuan yang berlaku, berorientasi pada kepentingan umum dan masa depan, serta strategi pemecahan masalah yang terbaik. Proses kebijakan terdiri dari beberapa langkah yang menurut Tjokroamidjojo (1991:114): Policy Germination (kebijakan bertunas), Policy Recommendation (tahap rekomendasi), Policy Analysis (penganalisaan kebijakan), Policy Formulation (perumusan kebijakan), Policy Decision (tahap pengambilan keputusan), Policy Implementation (pelaksanaan kebijakan), dan Policy Evaluation (penilaian kebijakan). Sebuah kebijakan hendaknya dapat tersusun dengan baik sehingga mudah terarah. Kebijakan yang tersusun secara baik tentu memerlukan waktu untuk berkembang dan semestinya tetap memperhatikan hal-hal seperti yang diutarakan oleh Winardi (2001:120) sebagai berikut: a. Memungkin penafsiran terbuka dan penilaian. b. Bersifat konsisten dan tidak boleh ada 2 kebijakan yang sailing bertentangan dalam suatu organisasi. c. Harus sesuai dengan keadaan yang berkembang. d. Harus membantu pencapaian sasaran dan harus dibantu dengan fakta-fakta yang obyektif. e. Harus sesuai dengan kondisi-kondisi eksternal. Dengan demikian di samping kebijakan tersebut perlu tersusun dengan baik, ada pula beberapa faktor yang dapat turut memperbaiki kualitas suatu kebijakan adalah seperti yang disampaikan oleh Tjokroamidjojo (1991:116) sebagai berikut: a. Jangan didasarkan pada selera seketika (whims) tetapi harus melalui proses yang rasional berdasarkan akal sehat. b. Penyempurnaan informasi dan sistem informasi bagi analisa dan pembentukan kebijakan. c. Dikembangkan unified approach dalam perumusan kebijakan. d. Peka terhadap kebutuhan obyektif masyarakat. Pada dasarnya rumusan kebijakan memang harus bersifat obyektif baik sebagai dasar analisisnya maupun kondisi kebutuhan masyarakat atau obyek yang akan terkena dampak dan kebijakan yang akan diambil serta dapat memudahkan penentuan kebijakan untuk mengadakan revisi atau perbaikan, jika ternyata pelaksanaannya tidak sesuai dengan harapan obyektif tadi. Sesuai dengan apa yang dikatakan oleh Wibawa (1994:6) bahwa: Pendekatan kebijakan ini tekanannya pada pendekatan kelembagaan, yaitu pendekatan pada pengukuran terhadap keberadaan demokrasi tidak hanya melalui ada tidaknya institusi perwakilan dan pemerintah tetapi lebih menekankan pada seberapa jauh fungsi dan lembaga perwakilan itu sendiri. Studi tentang kebijakan negara sebagai suatu kegiatan yang dilakukan oleh lembaga-lembaga pemerintah seperti parlemen, kepresidenan, pemerintah pusat, pemerintah daerah, partai politik mempunyai kekuatan untuk dapat selalu memaksakan setiap anggota masyarakat agar selalu tunduk dan mengikutinya dan lembaga-lembaga itupun berhak untuk memaksakan kebijakannya. Istilah kebijakan dan kebijakan banyak terdapat dalam tulisan ini, tetapi keduanya sebenarnya mempunyai arti yang hampir sama, karena ada para ahli yang menggunakan sebagai kebijakan dan yang lainnya mengajukan istilah kebijakan. Kebijakan berasal dari kata wisdom, sedangkan kebijakan terjemahan dari kata Policy. Selanjutnya Edwards III dan Sharkansky (1978:2) juga mendefinisikan kebijakan negara sebagai berikut: “... Is what government say and do, or not do. It is the goals or puposes of governments programs ... “(adalah apa yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Kebijakan negara itu berupa sasaran atau tujuan program-program pemerintah...). Kebijakan negara itu dapat diterapkan secara jelas dalam peraturan-peraturan perundang-undangan atau dalam bentuk pidato-pidato pejabat teras pemerintah ataupun berupa program-program dan tindakan-tindakan yang dilakukan pemerintah. Selain definisi itu, Easton (1973:129) memberikan arti kebijakan Negara-negara sebagai: “The authorotcitive allocation of velues for the whole society“, bahwa alokasi nilai-nilai adalah dilakukan secara paksa bagi seluruh anggota masyarakat. Selanjutnya kebijakan negara dapat diartikan juga sebagai kebijakan publik. Karena negara adalah ada untuk mengatur dan mengurus berbagai kepentingan, tuntutan, serta harapan dan orang banyak atau publik dan wajib untuk melindunginya. Parker (dalam Sunggono, 1994:22) dalam buku “Policy and Administration“, membuat suatu daftar tentang berbagai definisi mengenai kebijakan publik yang menurut salah satu definisi tersebut mengemukakan bahwa: “A particular objective, or set of principles, or course of action, which a government adopts at a given period in relation to some subject or in response to some chsis”. (Kebijakan publik adalah suatu tujuan tertentu, atau serangkaian prinsip, atau tindakan, yang dilakulcan oleh suatu pemerintah pada periode tertentu dalam hubungan dengan beberapa subyek atau sebagai tauggapan lerhadap beberapa krisis). Dari beberapa pengertian kebijakan publik seperti tersebut dan dengan mengikuti faham bahwa kebijakan publik itu harus mengabdi kepada kepentingan masyarakat, maka Islamy (2000:20) lebih lanjut menyimpulkan babwa kebijakan negara (public policy) itu adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat. Pengertian kebijakan negara tersebut mernpunyai implikasi bahwa: 1. Kebijakan negara itu dalam bentuk perdananya berupa penetapan tindakan-tindakan pemerintah. 2. Kebijakan negara itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi dilaksanakan dalam bentuknya yang nyata. 3. Kebijakan negara baik untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi dengan maksud dan tujuan tertentu. 4. Kebijakan negara itu harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat. Dalam membuat kebijakan publik, pemerintah harus tetap memperhatikan proses pembuatan kebijakan tersebut, yang mana proses pembuatan kebijakan publik umumnya dipahami terdiri atas serangkaian tahap atau fase. Rangkaian tahap ini tampaknya bersifat linear, dalam kenyataannya mereka justeru sebaliknya yakni non linear dan interaktif. Perwujudan kehidupan ketatanegaraan secara luas dapat dituangkan dalam berbagai bentuk aturan perundangan dan merupakan suatu stratifikasi kebijakan, seperti Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden, Instruksi Presiden dan sebagainya (Bintoro & Mustopadidjaya, 1986:128). Kebijakan pemerintahan, government policy atau overheids beleid menurut Hoogerwerf (1978:42), diambil oleh lembaga pemerintahan yang diwenangkan untuk itu dan keterlibatan organisasi kemasyarakatan didalamnya yang umumnya tergantung pada tingkat kebijakan, permasalahan dan bentuk perundang-undangan bagi keabsahannya. Secara teknis, proses pengambilan keputusan kebijakan pemerintah dapat dilakukan dengan metodologi analisis kebijakan publik (Mustopadijaya, 1986:129). Definisi kebijakan publik berdasarkan paparan di atas dapat dirumuskan, sebagai suatu perubaban yang terjadi sebagai akibat dan suatu aktivitas baik yang sederhana, yaitu kebijakan publik mengenai apa saja yang dipilih oleh pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Sementara itu dalam proses pembuatan Kebijakan publik, dapat dirinci menjadi 6 (enam) tahapan, sebagaimana dijelaskan oleh Hamdi (1999:3) yaitu: 1. Pendefenisian masalah (policy formulation) 2. Penentuan agenda (agenda setting) 3. Perumusan alternatif kebijakan (policy formulation) 4. Pemilihan alternative kebijakan (policy adoption) 5. Pelaksanan kebijakan (policy implementation) 6. Penilaian kebijakan (policy evaluation) Keenam tahapan dalam proses pembuatan kebijakan publik harus dilaksanakan secara berurutan dan setiap tahapan harus benar-benar telah selesai dilaksanakan dengan tetap memperhatikan faktor-faktor lain yang dapat mempengaruhi proses penyusunan dan penetapan kebijakan publik tersebut. Dengan demikian kebijakan publik adalah suatu upaya strategis dalam menggunakan sumber daya yang ada, guna menghilangkan masalah-masalah negara dan pemerintah. Kebijakan publik ini telah membantu para administrator untuk memecahkan masalah-masalah publik. 2.2.1 Implementasi Kebijakan Publik Tahapan yang sangat penting dan strategis dalam proses kebijakan publik adalah implementasi atau penerapan. Karena dengan mengimplementasikannya dalam kehidupan masyarakat maka akan dapat diketahui apakah kebijakan itu memberi manfaat kepada masyarakat atau tidak yang dapat diketahui melalui reaksi dan dampak yang diterima atau dialami masyarakat sebagai akibat dari penerapan kebijakan tersebut. Dengan kata lain, maka sebaik dan sesempurna apapun kebijakan itu disusun dan dirumuskan, namun setelah disyahkan tidak diimplementasikan, maka tidak ada gunanya. Ada beberapa kondisi dan prasyarat tertentu untuk mengkaji implementasi kebijakan publik. Implementasi kebijakan merupakan salah satu tahapan dari proses kebijakan publik. Suatu kebijakan publik yang telah disahkan tidak akan bermanfaat apabila tidak diimplementasikan sebagaimana dikemukakan oleh Udoji dalam Wahab (1997:59) bahwa: The eecution of policies is as important if not more important than policy making. Policies will remain dreams or blue print file jackets unless they are implemented. Jones (1984) merumuskan implementasi sebagai: a process of getting additional resources so as to pgure out what is to be done. Wibawa (1992:14) menyatakan bahwa implementasi kebijakan merupakan pengejawantahan keputusan mengenai kebijakan yang mendasar, biasanya dalam bentuk Undang-undang, namun juga dapat berbentuk instruksi-instruksi dan lembaga eksekutif yang penting atau keputusan perundangan. Dari uraian tersebut, maka secara menyeluruh, pada dasarnya implementasi kebijakan, mencakup hal-hal sebagai berikut: 1. Kebijakan dirumuskan dan ditetapkan secara bersama-sama oleh lembaga eksekutif, yudikatif dan legislatif. 2. Suatu kebijakan, sebaik dan sesempurna apapun, tidak akan ada manfaatnya apabila tidak diimplementasikan. 3. Implementasi kebijakan adalah menerapkan, melaksanakan kebijakan pemerintah yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan dan instruksi-instruksi. 4. Implementasi kebijakan adalah apa-apa yang telah dipilih oleh pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu. 5. Implementasi kebijakan meliputi proses rekruitmen, menciptakan unit-unit organisasi, melihat ke depan, mendistribusikan informasi, menganalisa, mengumpulkan data, menandatangani kontrak atau kesepakatan, mengelola keuangan dan negosiasi dengan pihak lain termasuk dengan pihak luar negeri. 6. Implementasi kebijakan memuat tentang berbagai program dan kegiatan yang akan dilaksanakan dengan tujuan untuk mensejahterakan masyakat. Implementasi kebijakan publik mengandung unsur-unsur sebagai berikut: adanya proses, adanya tujuan yang hendak dicapai, adanya hasil atau manfaat yang dirasakan dari implementasi kebijakan tersebut. Adapun keberhasilan suatu implementasi kebijakan, ditentukan beberapa faktor. Menurut Grindle (1980:8-13) mengatakan bahwa faktor-faktor yang dapat mempengaruhi berhasil-tidaknya proses implementasi kebijakan, yang harus diperhatikan adalah: Isi kebijakan itu sendiri yang akan memberikan pengaruh terhadap sosial, ekonomi dan politik. Pressman dan Wildvasky (1978:485) mengatakan bahwa implementasi merupakau proses interaksi antara tujuan dan tindakan (implementation may be viewed as process of interaction between the setting of goals and action geared to achieving them). Sedangkan Grindie (1980:6), mengemukakan bahwa implementasi adalah menghubungkan antara tujuan kebijakan terhadap realisasi dengan hasil kegiatan pemerintah. In general, the task of implementation is to estahlish a link that allows the goals of public policies to be realized as outcomes of governmental activity. It involves, therefore, the creation of a policy delivery system, in which specific means are designed and pursued in the expectation of arriving particular ends. Pressman dan Wildvasky (1978:485) sebagaimana dikutip Grindle (1980:6) mengatakan bahwa implementasi merupakan proses interaksi antara tujuan dan tindakan (implementation may be viewed as process of interaction between the setting of goals and action geared to achieving them). Sedangkan Grindle mengemukakan bahwa implementasi adalah menghubungkan antara tujuan kebijakan terhadap realisasi dengan hasil kegiatan pemerintah: In general, the task of implementation is to establish a link that allows the goals of public policies to be realized as outcomes of governmental activity. It involves, therefore, the creation of a policy delivery system, in which specific means are designed and pursued in the expectation of arriving particular ends. Apabila digambarkan, maka proses implementasi kebijakan publik adalah sebagai berikut: Model implementasi kebijakan tersebut di atas diperkenalkan oleh Grindle (1980) di mana dalam model ini yang menentukan keberhasilan kebijakan tersebut adalah isi kebijakan dan konteks implementasinya serta kemampuan pelaksana kebijakan tersebut. Pengertian implementasi lainnya dikemukakan Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (1997:68), bahwa implementasi kebijakan adalah pelaksanaan keputusan kebijakan dasar, biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula dalam bentuk perintah atau keputusan eksekutif atau keputusan badan peradilan. Lazimnya keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang ingin diatasi, menyebutkan secara tegas tujuan atau sasaran yang ingin dicapai, berbagai cara untuk menstruktur atau mengatur proses implementasinya. Model implementasi top down dan button up Mazmanian dan Sabatier, yang masing-masing model tersebut memiliki karakter kelebihan dan kelemahan. Menurut pendapat Sabatier (1986) mengatakan bahwa kelebihan yang dimiliki oleh model pendekatan top down ini adalah: 1. Pemahaman akan dapat diperoleh, baik mengenai berapa besar pengaruh dan cara kerjanya instrumen-instrumen legal seperti undang-undang dan peraturan pemerintah yang legal lainnya. Pada pendekatan ini memfokuskan perhatian kepada pendukung program yang dianggap sebagai aktor kunci dalam implementasi kebijakan. 2. Dapat memberi bantuan dalam melakukan penilaian terhadap efektivitas pelaksanaan kebijakan. Tujuan utama pendekatan ini adalah untuk mengetahui pencapaian tujuari-tujuan kebijakan yang telah ditentukan secara legal. 3. Dapat mengungkapkan kelemahan-kelemahan program yang dilaksanakan sehingga aktor yang terlibat dapat menciptakan strategi baru pada saat implementasi kebijakan masih berlangsung. Mengacu kepada uraian tersebut di atas, maka dalam implementasi kebijakan terdapat langkah-langkah yang harus dilaksanakan secara bertahap meliputi proses administrasi, pendanaan, penyiapan sumber daya, sistem informasi, rekruitmen dan negosiasi dengan berbagai pihak termasuk pihak-pihak lain yang memiliki jaringan dengan fokus pada pelaksanaan kebijakan. 2.3. Pengertian dan Visi Otonomi Daerah Otonomi atau autonomi berasal dari bahasa Yunani, auto yang berarti sendiri dan nomos yang berarti hukum atau peraturan. Menurut Enzyclopedia of Social Science, bahwa otonomi dalam pengertian orisinal adalah the legal self sufficiency of social body and its actual independence. Sedangkan dalam kaitannya dengan politik dan pemerintahan, otonomi daerah dapatlah dilihat dalam dua variabel yang terdiri dari self government dan the condition of living under one’s own laws (Koesoemahatmadja 1973:18). Dua hal inilah yang dapat dikatakan sebagai ciri hakikat dan pemahaman konsep otonorni daerah. Pengertian Otonomi Daerah juga telah dirumuskan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 yang mengatakan bahwa Otonomi Daerah sebagai hak. wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Konsep otonomi daerah tidaklah dapat dilepaskan dari suatu sistem yang disebut dengan desentralisasi. Dengan memberikan kewenangan dan tanggung awab kepada daerah diharapkan segala kebutuhan yang dibutuhkan oleh masyarakat di suatu daerah dapatlah tecapai. Hal ini sangatlah beralasan karena hanya masyarakat atau penduduk setempatlah yang dapat memenuhi hak dan kebutuhan mereka karena mereka pulalah yang mengetahui pokok permasalahan dan situasi yang berkembang di wilayah tempat mereka berada sehingga untuk kebaikan mereka konsep dan peraturan mengenai Otonomi Daerah ini diberlakukan. Dalam kaitannya dengan hukum dan politik, otonomi daerah berarti self- government atau the condition of living under one’s lows. Jadi otonomi darah adalah daerah yang memiliki legal self-sufficiency yang bersifat self-government yang diatur dan diurus oleh own laws. Karena itu, otonorni lebih menitikberatkan aspirasi daripada kondisi. Otonomi daerah juga mengandung arti kemandirian untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sendiri. Kemandirian, bukan berarti kesendirian, bukan pula sendiri-sendiri karena tetap bhineka tunggal ika, melainkan untuk memecahkan masalah-masalah daerahnya sendiri tidak selalu menggantungkan diri kepada pemerintahan pusat. Otonomi daerah, menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, tentang pemerintahan Daerah. Adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan, Dengan demikian, otonomi daerah pada hakikatnya adalah hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah otonom. Hak tersebut bersumber dari wewenang pangkal dan urusan-urusan pemerintah (pusat) yang diserahkan kepada daerah. Istilah sendiri dalam hak mengatur dan mengurus rumah tangga merupakan inti keotonomian suatu daerah: penetapan kebijaksanaan sendiri, pelaksanaan sendiri, serta pembiayaan dan pertanggungjawaban daerah sendiri. Dalam makna otonomi ini daerah ditantang untuk secara kreatif menemukan soiusi-solusi atas berbagai masalah yang dihadapi. Karena itu, dalam rangka otonorni daerah diperlukan kombinasi yang efektif antara visi yang jelas kepemimpinan yang kuat dan pernerintah, dengan keleluasaan berprakarsa dan berkreasi dari pemerintah daerah. Agar dapat mengelola hak, kewenangan dan kewajiban mengurus kepentingan daerah sendiri secara mandiri dimaksud, mutlak diperlukan arahan visi, misi. tujuan dan sasaran yang jelas tentang konsep otonomi daerah itu sendiri. Visi otonomi daerah itu sendiri dapat dirumuskan dalam tiga ruang lingkup interaksinya yang utama politik, ekonomi, serta social dan budaya. Di bidang politik, karena otonomi daerah adalah buah dan kebijakan desentralisasi dan demokratisasi. maka ia harus dipahami sebagai sebuah proses untuk membuka ruang bagi lahirnya pemimpin pemerintahan daerah yang dipilih secara demokratis, memungkinkan berlangsungnya penyelenggaraan pemerintahan yang responsive dan responsibel terhadap kepentingan masayarakat luas, dan memelihara mekanisme pengambilan keputusan yang taat pada asas pertanggungjawaban publik. Demokratisasi pemerintahan juga berarti transparansi kebijakan. Artinya. untuk setiap kebijakan yang diambil, harus selalu jelas siapa yang memprakarsai kebijakan itu, apa tujuannya, berapa ongkos yang harus disiapkan, siapa yang bertanggung jawab jika kebijakan itu gagal. Otonomi daerah juga berarti kesempatan membangun struktur pemerintahan yang sesuai dengan kebutuhan daerah, membangun sistem dan pola karir politik dan administrasi yang kompetitif. serta mengembangkan sistem manajemen pemerintahan yang efektif. Di bidang ekonomi, otonomi daerah di satu pihak harus menjamin lancarnya pelaksanaan kebijakan ekonomi nasional di daerah. dan di lain pihak terbukanya peluang bagi pemerintah daerah mengembangkan kebijakan regional dan lokal untuk mengoptimalkan pendayagunaan potensi ekonomi di daerahnya. Dalam konteks ini, otonomi daerah akan memungkinkan lahirnya berbagai prakarsa pemerintah daerah untuk menawarkan fasilitas investasi, memudahkan proses perijinan usaha, dan membangun berbagai infrastruktur yang menunjang perputaran ekonomi di daerahnya. Dengan demikian. otonomi daerah akan membawa masyarakat ke tingkat kesejahteraan yang lebih tinggi dari waktu ke waktu. Di bidang sosial budaya, otonomi daerah harus dikelola sebaik mungkin demi menciptakan dan memelihara harmoni sosial di antara kelompok yang ada dalam masyarakat serta wajib memelihara nilai-nilai lokal yang dipandang bersifat kondusif tehadap kemampuan masyarakat merespons dinamika kehidupan di sekitamva. Berdasarkan berbagai pengertian dasar dan visi otonomi daerah yang demikian. maka makna hakiki otonomi daerah sesungguhnya yang dikenal dalam sistem pemerintahan kita selama mi dalah sebagi berikut: 1. Otonomi sebagi hak (reward, diakui, dilindungi). Definisi ini merupakan respons terhadap sistem pemerintahan kolonial dan kemudian sebagai ungkapan kondisi hubungan antara pusat dan daerah. Isi kebijakannya sentralistik, sebagaimana ditemukan dalam berbagai peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah sejak tahun 1945 sampai tahun 1974 melalui UU Nornor 5 Thaun 1974. 2. Otonomi sebagai kewenangan (birokratissasi dan kewajiban), guna memperkuat posisi pusat terhadap daerah, melanjutukan birokratisasi pemerintahan dan dengan dalih demokrasi, menjadikan daerah sebagai tempat sampah semua urusan yang sarat konflik dan tidak mendatangkan sumber pendapatan sehingga meringankan beban pemerintah pusat. Batasan ini menjiwai kebijakan otonomi daerah dalam UU No.22 Tahun 1999 dan 25 Tahun 1999. 3. Otonomi sebagai kesanggupan (pemberdayaan dan demokratisasi). Inilah otonomi sebagai proses pembelajaran. Maryarakat otonom dalam batas-batas kemampuan atau kesanggupannya. Pembelajaran dilakukan secara bertahap, demokratik, se1ektif kondisional, tidak seragam dan tidak serentak. Karena itu, otonomi sama sekali bukan untuk meringankan beban atau tanggung jawab pemerintah pusat atas daerah. Otonomi bukan pula proses pemerataan KKN ke daerah-daerah, melainkan pemberdavaan daerah untuk mengelola sumber-sumber yang ada dengan efektif dan efisien serta mendistribusikannya demi perbaikan kualitas hidup masyarakat. Makna yang demikian sebagian kecil sudah diakomodasi dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dengan demikian, makna otonomi daerah yang perlu dikembangkan ke depan adalah otonomi daerah sebagai kesanggupan stake holder pemerintahan daerah untuk mengelola sumber daya secara efektif, efisien dan bertanggung jawab demi peningkatan kualitas hidup masyarakat sehingga terwujudlah daerah otonom yang berdaya, mandiri, dan berdaya. 2.3 Otonomi Daerah sebagai Problem dalam Kebijakan Publik 2.3.1 Konsep Desentralisasi Dalam berbagai referensi yang membahas tentang desentralisasi, terdapat pemikiran bahwa otonomi daerah adalah merupakan konsekuensi dan salah satu varian dari desentralisasi. Rondinelli secara berani menyatakan bahwa dalam praktek desentralisasi memiliki empat varian yakni dekonsentrasi. delegasi. devolusi dan privatisasi. Pakar ini mengulas bagaimana kekuasaan (kewenangan) yang ada pada Pemerintah dikelola dalam rangka memberikan pelayanan (services) kepada masyarakat. Dalam konteks ini maka apabila kewenangan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat itu oleh Pemerintah diserahkan kepada pejabat pusat maka konsep itu dimaknai sebagai dekonsentrasi. Sebaliknya apabila kewenangan itu diserahkan kepada daerah otonom maka konsep itu dimaknai sebagai devolusi yang konsekuensinya akan ada otonomi daerah. Di samping itu untuk hal-hal tertentu kewenangan itu diberikan kepada badan atau lembaga tertentu untuk mengelolanya (seperti listrik diberikan kewenangan kepada PLN, pertambangan kepada Pertamina dan sebagainya) dan konsep ini dimaknai sebagai delegasi. Sedangkan varian yang keempat adalah manakala kewenangan itu diserahkan kepada swasta untuk mengelolanya. maka konsepnya dimaknai sebagai privatisasi. Pelajaran penting yang dapat ditarik dari konsepsi tentang desentralisasi seperti itu adalah, bahwa hal terpenting yang ditonjolkan adalah bagaimana pelayanan kepada masyarakat agar jebih baik. Terkait dengan hal tersebut maka dapat dikatakan bahwa eksistensi Pemerintah Daerah dengan Otonomi-nya merupakan konsekuensi logis dari diterapkannya kebijakan desentralisasi (devolusi). Tentu kebijakan ini dipilih dan diterapkan dengan berbagai tujuan yang ingin dicapai. Dan dimensi politik menjadikan Pemda sebagai instrumen pendidikan politik dalam rangka mengembangkan demokratisasi. Pemberian otonomi dan pembentukan institusi Pemda akan mencegah terjadinya sentralisasi dan mencegah kecenderungan sentrifugal dalam bentuk pemisahan diri. Adanya institusi Pemda akan mengajarkan kepada masyarakat untuk menciptakan kesadaran membayar pajak dan sekaligus memposisikan Pemda untuk rnempertanggungjawabkan pemakaian pajak rakyat tersebut. Sementara itu dari dimensi administratif berarti mengisyaratkan Pemda untuk mencapai efisiensi dan efektifitas dan ekonomis dalam rnelaksanakan tugas pokok dan fungsinya. Pemda dituntut untuk bertindak hemat dalam memakai uang masyarakat pembayar pajak. Ini artinya Pemda yang boros akan kehilangan legitimasi politik dari warga masyarakat pembayar pajak. Sedangkan dari dimensi ekonomi, dengan otonomi daerah maka kesejahteraan masyarakat akan lebih mudah diwujudkan. Dalam konteks Indonesia, maka sesuai amanat konstitusi negara, Indonesia adalah “Eenheidstaat” sehingga di dalam Iingkungannya tidak dimungkinkan adanya daerah yang bersifat staat juga. ini berarti bahwa pembentukan daerah otonom dalam rangka desentralisasi di indonesia memiliki ciri-ciri: a. Daerah Otonom tidak memiliki kedaulatan atau semi kedaulatan layaknya di negara federal. b. Desentralisasi dimanifestasikan dalam pembentukan Daerah Otonom dan penyerahan atau pengakuan atas wewenang pemerintahan di bidang tertentu untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan di bidang tertentu pula. c. Penyerahan atau pengakuan urusan pemerintahan terkait dengan pengaturan dan pengurusan kepentingan masyarakat setempat (lokalitas) sesuai prakarsa dan aspirasi masyarakat. Penyelenggaraan desentralisasi menuntut persebaran urusan pemerintahan oleh Pemerintah kepada Daerah Otonom sebagai badan hukum publik. Urusan pemerintahan yang didistribusikan hanyalah merupakan urusan pemerintahan yang menjadi kompetensi Pemerintah dan tidak mencakup urusan yang menjadi kompetensi Lembaga Negara Tertinggi dan/atau Lembaga Tinggi Negara Iainnya. Persebaran urusan pemerintahan ini memiliki dua prinsip pokok, yaitu: a. Selalu terdapat urusan pemerintahan yang secara absolut tidak dapat diserahkan kepada Daerah karena menyangkut kepentingan kelangsungan hidup bangsa dan negara; dan b. Tidak ada urusan pemerintahan yang sepenuhnya dapat diserahkan kepada Daerah. Bagian-bagian urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah hanyalah yang menyangkut kepentingan masyarakat setempat. ini berarti ada bagian-bagian dari urusan pemerintahan tertentu yang dilaksanakan oleh Kabupaten/Kota, ada bagian-bagian yang diselenggarakan oleh Provinsi dan bahkan ada juga yang diselenggarakan oleh Pemerintah. Mengingat urusan pemerintahan bersifat dinamik maka dalam penyebarannya selalu mengalami perubahan dari masa ke masa, sehingga untuk menjamin kepastian, perubahan-perubahan tersebut perlu didasarkan pada peraturan perundang-undangan. Oleh sebab itu selalu ada dinamika intergovernmental task sharing (pembagian tugas urusan pemerintahan) antara pemerintahan Kabupaten/Kota, Provinsi dan Pemerintah Pusat. Pengalaman negara-negara lain terdapat dua pola besar dalam merumuskan pembagian urusan. yakni (1) pola general competence (otonomi luas) dan (2) pola ultra vires (otonomi terbatas). Dalam pola otonomi luas dirumuskan bahwa urusan-urusan yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat bersifat limitative dan sisanya (urusan residu) menjadi kewenangan Pemerintah Daerah. Sedangkan dalam pola otonomi terbatas adalah urusan-urusan Daerah yang ditentukan secara limitatif dan sisanya menjadi kewenangan Pusat. 2.3.2 Perkembangan Peraturan tentang Otonomi Daerah di Indonesia “Kelahiran” otonomi daerah di Indonesia tidak dapat di lepaskan dangan bergulirnya Era Reformasi di penghujung era 90-an, selepas arnbruknya Rezim Orde Baru yang berkuasa lebih dari tiga dasawarsa lamanya. Orde Baru melanjutkan sistem yang telah di warisinya sejak berdirinya negeri ini lebih dari 30 tahun silam, mengelola negara secara sentralistik dari Aceh (Nangroe Aceh Darussalam) hingga Papua (dulu Irian Jaya). Namun, krisis ekonomi yang bermula dan tahun 1977. selain menurunkan rejim yang telah berkuasa lebih dari 30 tahun, juga telah mengubah sistem pengelolaan negara dari sentralisasi menjadi desentralisasi. Otonomi daerah. meski dalam pelaksanaannva harus berjalan tertatih-tatih dan menghadapi banyak rintangan, sebenarnya memiliki payung hukum yang jelas. Terdapat dua undang-undang yang memayungi otonorni daerah, yakni Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah (di sahkan 7 Mei 1999), serta Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah (di sahkan 19 Mei 1999). Kedua undang-undang yang menjadi landasan pelaksanaan otonomi daerah ini lahir atas amanah Ketetapan MPR Nomor XV/MPR/1998. seperti di tuturkan Hinca Panjaitan (2000: 4), kedua undang-undang tersebut lahir secara tidak langsung melanjutkan semangat pasal 11 Undang-undang Nomor 5 tahun 1974, yang mengatur pelaksanaan pemerintahan daerah Indonesia. Dan kedua undang-undang tersebut, Otonomi Daerah merupakan kewenangan Daerah Otonom untuk “mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai peraturan perundang-undangan” (Panjaitan, 2000: 5). Sedangkan yang di maksud dengan Daerah Otonom adalah “kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas daerah tertentu berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)”. Penjelasan tentang daerah otonom ini tertuang dalam pasal 1 (huruf h dan 1) UU Nomor 22 Tahun 1999. Sementara itu Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 (pasal 7, 8, 9, 10, 11, 12 dan ‘13) secara tegas menyatakan “kewenangan daerah mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan dan keamanan, peradilan, moneter dan fiscal, agama, serta kewenangan bidang lain”. Menurut pasal-pasal yang sama pula di jelaskan bahwa kewenangan yang bukan menjadi wewenang daerah otonom meliputi bidang kebijakan tentang perencanaan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan SDM, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standarisasi nasional. Dalam pandangan banyak orang, aturan yang tertuang dalam kedua undang-undang tersebut belum jelas dan belum tegas mengatur kewenangan yang sebenarnya di berikan kepada daerah. Sejak reformasi kita telah mengalami perubahan peraturan dan perundang undangan pemerintahan daerah sebanyak 4 kali (Said,2006: 1). Dan perubahan UU 5/74, menjadi UU 22/1999 Januari 2001. UU ini berganti lagi pada bulan Oktober 2004 dengan disyahkannya UU 32/2004. Belum genap setahun muncullah PP 6/2005 pada bulan Februari 2005. Sebulan kemudian ia diamandernen oleh MK pada bulan Maret 2005 atas usulan para politikus. Pada H min 30 dan pelaksanaan pilkada langsung upaya pemerintah akan mengubahnya lagi melalui rancangan Perpu (yang akan terbit 1-3 tiga bulan mendatang). 2.3.3 Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah Dengan melihat filosofis di berlakukannya otonomi daerah, seperti tertuang Tap MPR Nomor XV/1998 Tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, ditegaskan betapa pentingnya menyelenggarakan otonomi dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab kepada daerah, termasuk pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah dalam Kerangka NKRI. Lebih jauh di tegaskan bahwa pelaksanaan otonomi daerah dalam kerangka untuk mendorong memberdayakan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas, meningkatkan peran serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi DPRD, dalam hal ini di tingkatan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota. Pelaksanaan otonomi daerah pada dasamya memberikan kesempatan bagi peningkatan demokrasi dan kinerja daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat menuju masyarakat madani yang bebas KKN. Implementasi kebijakan Otonomi Daerah merupakan suatu upaya untuk mencapai tujuan-tujan otonomi dengan sasaran terlentu dan dalam waktu tertentu (Partaidinata, 2002: 96). Dengan demikian proses implementasi kebijakan dapat dimulai jika tujuan-tujuan dan sasaran-sasarannya telah ditetapkan terlebih dahulu. Implementasi kebijakan Otonorni Daerah meliputi berbagai aspek diantaranya hubungan antara Pusat dan Daerah, bentuk dan struktur pemerintahan daerah, pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan di daerah, hubungan antara Pemerintah Daerah dengan masyarakat dan pihak ketiga. Selama lebih kurang 9 (sembilan) bulan dilakukan implementasi kebijakan Otonomi Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah timbul beberapa permasalahan sebagai ekses pelaksanaannya. 2.3.4 Hambatan Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah Hambatan terhadap Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah dapatlah dilihat dari dua hal mendasar yakni : internal dan juga eksternal. Secara internal dapatlah dilihat pada sistem birokrasi pemerintah daerah dan bila dilihat dari ruang lingkup eksternal maka ditemukan bahwa interaksi dan komunikasi yang tidak tepat dan kondusif antara lembaga pemegang kekuasaan daerah dapatlah dikatakan sebagai hambatan yang muncul dari sisi luar kehidupan pemerintahan daerah. Kebijakan Otonomi Daerah yang lahir dari sebuah respon dan tuntutan akan semangat reformasi politik dan penolakan terhadap pemerintahan masa lalu yang sifatnya sentralistik dapatlah dijadikan sebagai suatu solusi dalam menjawab problematika bidang-bidang kehidupan yang cenderung mengarah pada disintegrasi bangsa. Sebagai suatu konsep perubahan, otonomi daerah janganlah sepenuhnya dilihat sebagai instrumen yang menjamin akan tercapainya kesejahteraan sosial (social welfare) di setiap daerah yang ada di negeri ini melainkan dilihat sebagai suatu proses yang harus di cermati dan diaktualisasikan bersama oleh setiap kelompok (group) yang ada dan terjalin dalam suatu solidaritas dan mengedepankan kepentingan umum untuk mendapat manfaat bersama. Gon dan Rez (2007) mengemukakan bahwa ada tiga unsur penting dalam proses implementasi penerapan kebijakan otonomi daerah yaitu: a) Adanya program atau kebijaksanaan yang dilaksanakan dalam usahanya untuk mengimplementasikan penerapan kebijakan Otonomi Daerah. Suatu rancangan ataupun rencana kegiatan (program) haruslah ada terlebih dahulu. Rencana kegiatan (program) yang ada merupakan bagian dari hasil perumusan dan pengkajian yang dilakukan oleh para pengambil kebijakan. Tetapi perlu diperhatikan disini bahwa kebijakan yang diambil haruslah didasarkan pada kehendak masyarakat dan tidaklah melupakan aspirasi yang mereka sampaikan. b) Target kelompok yaitu kelompok masyarakat yang menjadi sasaran dan diharapkan akan menerima manfaat dari program. Adapun hal yang dimaksudkan disini adalah adanya kepedulian (care) yang dilakukan oleh para eksekutif di tingkat daerah dalam melihat isu dan permasalahan yang sedang hangat dan berkembang dalam kehidupan masyarakat. c) Unsur pelaksana (implementor) baik organisasi atau perorangan harus bertanggung jawab dalam memperoleh pelaksanaan dan pengawasan dari proses implementasi tersebut. Berjalannya suatu konsep Otonomi Daerah tidaklah hanya dilihat dari kekuasaan yang berjalan dan masyarakat yang tunduk pada kekuasaan tersebut. Kedua hal tersebut memang adalah komponen penting dalam menentukan keberhasilan dari otonomi daerah yang dijalankan, tetapi kedua hal tersebut akanlah menjadi sia-sia apabila tidak adanya unsur ketiga yang disebut dengan tanggung jawab. Tanggung jawab yang dipercayakan pada penguasa daerah dan keberfungsian sistem birokrasi yang terdapat di dalam wilayah kekuasaan haruslah ada. Dengan merencanakan dan mengaktualisasikan suatu program ataupun kegiatan, pemerintah daerah haruslah memiliki rasa tanggung jawab yang benar-benar melekat di dalam diri mereka. Adanya rasa tanggung jawab itulah yang nantinya dapat dijadikan sebagai bentuk kesetiaan terhadap publik dalam melayani dan mengayomi masyarakat yang pada dasarnya merupakan komunitas penerima layanan (recipient community) yang akan merespon setiap langkah yang diambil pemerintah daerah selaku pemberi layanan (service provider). Grindle dan Rondinel 11 (dalam Partadinata,2002;99) mengemukakan hahwa keberhasilan proses implementasi kebijakan sampai kepada tercapainya hasil outcomes tergantung pada kegiatan program yang telah dirancang dan pembiayaan yang cukup, disamping dipengaruhi oleh dua factor: Pertama, content of policy; terdiri dari interest affected, type ofbenefits, extent of change envisioned, site of decision making, program implementators and resources committed. Kedua, context of implementation; terdiri dari power, interst, and strategies of actors involved, institution and regime characteristic, compliance and responsiveness Sedangkan Rondinelli dan Cheema (dalam Partadinata, 2002: 101) ada empat factor yang mempengaruhi implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang sekaligus disarankan sebagai variable bebas yakni environmental condition, interorganizational relationships, available resources and characteristic of implementing agencies. Dalam environmental conditions tercakup berbagai factor seperti struktur politik nasional, proses perumusan kebijakan, infrastruktur politik dan suprastruktur politik di tingkat local, sosiasi budaya dan berbagai organisasi kepentingan, serta tersedianya sarana dan prasarana fisik. Mengenai variabel kedua yaitu interorganizational relationship mencakup kejelasan dan konsistensi tujuan program otonomi daerah, alokasi fungsi yang tepat, efektivitas perencanaan, anggaran dan prosedur implementasi, kualitas komunikasi antara organsisasi dan efektivitas hubungan antar organisasi. Kemudian variabel ketiga yaitu available resources mencakup kontrol dana, kecukupan anggaran, ketersediaan anggaran, dukungan elit politik nasional, dukungan elit politik local dan dukungan birokrasi pusat. Kemudian Rondinelli dan Cheema (1983) dalam Partadinata (2002;104) menyatakan bahwa hasil implementasi kebijakan otonomi daerah sangat tergantung pada hubungan keempat variabel tadi dan dampaknya dapat diukur rnelalui tiga hal; a) Tercapainya tujuan kebijakan desentralisasi yang berwujud implementasi otonomi daerah b) Meningkatnya kemampuan lembaga pemerintah daerah dalam hal perencanaan, mobilisasi sumber daya dan implementasi. c) Meningkatnya produktivitas, pendapatan daerah, pelayanan terhadap masyarakat, dan partisapasi aktif dari masyarakat melalui penyaluran inspirasi dan aspirasi rakyat. Jika dibanding dengan pandangan Grindle yang lebih menitikberatkan kepada proses pencapaian tujuan kebijakan, Rondinlli dan Cheema (dalam partadinata, 2002: 104) lebih menekankan pada substansi factor yang mempengaruhi implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang cocok dengan kasus di Indonesia. Karena itu konsep yang diajukan Rondinelli dan Cheema Partadinata (2002;105) digunakan sebagai acuan dalam menganalisis kebijakan implementasi otonomi daerah. Dengan demikian, implementasi kebijakan otonomi daerah sangat dipengaruhi oleh berbagai macam factor sebagaimana telah dijelaskan di awal. Menurut Partadinata (2002;105) dalam mencapai tujuan yang optimal ada lima variable yang mempengaruhi implementasi kebijakan otonomi daerah, yakni isi kebijakan, konteks pelaksanaan, hubungan antar organisasi, dukungan sumberdaya dalam proses implementasi kebijakan otonomi daerah serta karakteristik pelaksana (implementor) dari kebijakan otonomi daerah. 2.4 Distribusi Urusan Pemerintahan Antar Tingkat Pemerintahan Dalam amandemen UUD 1945 pasal 17 dan pasal 18 istilah baku yang dipakai adalah ‘urusan pemerintahan’ bukan ‘kewenangan’. Kriteria-kriterianya: 1. Eksternalitas (Spill-over) Yang terkena dampak adalah yang paling berwenang mengurus. 2. Akuntabilitas Yang berwenang mengurus adalah tingkatan pemerintahan yang paling dekat dengan dampak tersebut (sesuai prinsip demokrasi) 3. Efisiensi - Otonomi daerah harus mampu menciptakan pelayanan publik yang efisien dan mencegah High Cost Economy. - Efisiensi dicapai melalui skala ekonomis (economic scale) pelayanan publik - Skala ekonomis dapat dicapai melalui cakupan pelayanan (catchement area) yang optimal Pembagian Urusannya: 1. Pusat : berwenang membuat norma-norma, standar, prosedur, money, supervisi, fasilitas, dan urusan-urusan pemerintahan dengan eksternlitas nasional. 2. Provinsi : berwenang mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan dengan eksternalitas regional (lintas kabupaten / kota). 3. Kabupaten / Kota berwenang mengatur dan mengurus urusan-urusan pemerintahan eksternalitas regional (dalam satu kabupaten/kota)

0 komentar:

Poskan Komentar

Ada kesalahan di dalam gadget ini

Tips-Trik Blogers

http://trik-tips.blogspot.com/search/label/Menu-Menu